I ricorsi contro gli illeciti amministrativi

Premessa

Avverso i provvedimenti sanzionatori delle Direzioni provinciali del lavoro e degli Istituti previdenziali, gli interessati hanno facoltà di ricorrere, nei modi e nei tempi stabiliti dall’ordinamento giuridico.
In particolare.

1. Sanzioni penali

La competenza dell’irrogazione della sanzione compete all’autorità giudiziaria: occorre, pertanto, riferirsi ai princìpi ed esperire le azioni processuali previste dall’ordinamento penale.

2. Sanzioni amministrative

Avverso la contestazione delle violazioni di natura amministrativa, gli interessati hanno facoltà di inoltrare all’amministrazione competente, entro 30 giorni dalla data di contestazione o di notifica delle violazioni, scritti difensivi, o possono, entro lo stesso termine, chiedere di essere sentiti.
L’autorità amministrativa, qualora non disponga l’archiviazione del verbale di illecito amministrativo e non sia avvenuto il pagamento della sanzione in misura ridotta, provvederà ad emettere ordinanza- ingiunzione, che rappresenta titolo esecutivo per il recupero delle sanzioni in essa contenute.
I soggetti interessati hanno facoltà, entro 30 giorni dalla notifica dell’ingiunzione, di ricorrere al Tribunale del luogo ove risiedono o, relativamente agli eventuali obbligati solidali, al Tribunale del luogo ove è ubicata la sede legale dell’azienda.
In alternativa, l’art. 16 del D.Lgs. 23 aprile 2004, n. 124 prevede che l’interessato possa impugnare in via amministrativa l’ordinanza-ingiunzione, entro 30 giorni, davanti al Direttore della Direzione regionale del lavoro.
Trascorsi sessanta giorni dalla data di ricevimento, il ricorso si intende respinto. L’interessato ha facoltà di richiedere alla Direzione regionale del lavoro la sospensione dell’ordinanza-ingiunzione.
Entro 30 giorni dalla notifica del provvedimento che conferma o ridetermina l’importo dell’ordinanza-ingiunzione, ovvero dalla scadenza del termine fissato per la decisione, l’interessato ha facoltà di impugnare l’ordinanza-ingiunzione stessa presso l’Autorità Giudiziaria. 
Qualora l’ordinanza-ingiunzione abbia come oggetto la sussistenza o la qualificazione di un rapporto di lavoro, il ricorso va presentato, ai sensi dell’art. 17 del D.Lgs. n. 124/2004, al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, costituito all’interno della Direzione regionale del lavoro e composto dal Direttore della Direzione regionale, dal Direttore regionale dell’INPS e dal Direttore regionale dell’INAIL.
Tale Comitato è destinatario di tutti i ricorsi inerenti alla sussistenza di un rapporto di lavoro ovvero alla diversa qualificazione dello stesso, inoltrati in conseguenza di addebiti provenienti da:

• contestazioni o notificazioni di illecito amministrativo da parte delle Direzioni provinciali del lavoro;
• ordinanze-ingiunzioni notificate dalle Direzioni provinciali del lavoro;
• verbali di accertamento di INPS, INAIL e di altri Enti previdenziali per i quali sussiste la contribuzione obbligatoria.

A tale proposito l’INPS, con circ. 27 gennaio 2006, n. 8, ha precisato che rimangono di competenza dei Comitati regionali di cui all’art. 42 e seguenti della legge 9 marzo 1988, n. 89, i ricorsi inerenti alla sussistenza ed alla qualificazione dei rapporti non derivanti da un verbale di accertamento ispettivo.

3. Obblighi contributivi e sanzioni civili

In materia di insorgenza degli obblighi contributivi, di omissioni contributive e pagamento di somme aggiuntive, è prevista la cosiddetta cartolarizzazione. Attraverso tale procedura, l’istituto previdenziale competente cede il credito al concessionario della riscossione, il quale provvederà all’emissione di cartelle esattoriali, avverso le quali gli interessati possono ricorrere al Tribunale entro 40 giorni dalla notifica.

4. Diffida

È esclusa la possibilità di ricorrere al Comitato regionale per i rapporti di lavoro contro un provvedimento di diffida, non rappresentando, il provvedimento stesso, un accertamento definitivo, bensì un adempimento tendente alla regolarizzazione di inosservanze sanabili.

5. Disposizioni

Il provvedimento è ricorribile entro 15 giorni con ricorso al Direttore della Direzione provinciale del lavoro.
Qualora il ricorso non sia deciso nei 15 giorni successivi, lo stesso si intende respinto.

6. Diffida accertativa per i crediti patrimoniali

Contro il provvedimento di accertamento è possibile ricorrere al Comitato regionale per i rapporti di lavoro entro trenta giorni dalla notifica della diffida.

7. Sospensione attività imprenditoriale

Avverso i provvedimenti di sospensione, è ammesso ricorso, entro 30 giorni dall’adozione:

• alla Direzione reg.le del lavoro territorialmente competente, nel caso di adozione del provvedimento da parte della Direzione prov.le del lavoro;
• al Presidente della Giunta reg.le, nel caso di adozione del provvedimento da parte  dei funzionari delle Aziende sanitarie locali o del Personale dei Vigili del fuoco.

Detti Organi si devono esprimere entro 15 giorni dalla notifica del ricorso, pena la perdita di efficacia del provvedimento di sospensione.

La circolare n. 16 del 28 aprile 2010

Il Ministero del lavoro, con circolare del 28 aprile 2010, n. 16, integra e modifica le precedenti istruzioni in materia di ricorsi amministrativi ex artt. 16 (ricorsi alla direzione regionale del lavoro) e 17 (ricorsi al comitato regionale per i rapporti di lavoro) del D.Lgs. 23 aprile 2004, n. 124, contenute nella circ. n. 10 del 23 febbraio 2006.

In particolare, vengono fornite le seguenti istruzioni.

1. Presentazione dei ricorsi

I ricorsi alla Direzione regionale del lavoro ed al Comitato regionale per i rapporti di lavoro possono  essere presentati, oltre che direttamente presso gli Uffici competenti o tramite spedizione a mezzo raccomandata con avviso di ricevimento, anche per posta elettronica certificata, attraverso le seguenti e -mail istituzionali.

2. Impugnabilità delle decisioni  ex artt. 16 e 17 D.Lgs. n. 124/2004

Il Ministero del lavoro, uniformandosi all’orientamento giurisprudenziale prevalente, afferma l’inammissibilità dell’impugnazione giudiziale (avanti al TAR e/o al Giudice del lavoro) delle decisioni rese nell’ambito dei ricorsi amministrativi ex artt. 16 e 17 D.Lgs. n. 124/2004. Detto orientamento trae spunto dall’argomentazione secondo la quale l’atto lesivo dei diritti del ricorrente non si identifica nella decisione emessa a seguito della definizione dei ricorsi, bensì nel provvedimento oggetto di impugnazione (ordinanza-ingiunzione o verbale conclusivo degli accertamenti contenente la contestazione/notificazione di illeciti amministrativi, ovvero verbale di accertamento degli Enti previdenziali).
Aderendo all’orientamento richiamato, il Ministero fa propria la tesi per cui la decisione gerarchica, in caso di rigetto, accede al provvedimento originario confermandolo a seguito di un mero riesame.
Quindi, si può affermare che la decisione del ricorso gerarchico non può essere autonomamente impugnata in giudizio poiché non è di per sé idonea a ledere la sfera giuridica del ricorrente; ne consegue che quest’ultimo sarà onerato dell’azione giudiziaria mediante ricorso avverso il provvedimento originario davanti al giudice ordinario competente (Tribunale monocratico con funzione di Giudice unico nelle ipotesi di impugnazione dell’ordinanza-ingiunzione della Direzione provinciale del lavoro, oppure Tribunale monocratico in veste di Giudice del lavoro nelle ipotesi di ricorso avverso i verbali di accertamento degli Enti previdenziali), rinvenendosi in tal caso quale legittimata passiva esclusivamente l’Amministrazione che ha emesso tale provvedimento, cui andrà notificato il ricorso giudiziario, e non la Direzione regionale o il Comitato che potranno chiedere di essere estromessi dal giudizio in quanto carenti della citata legittimazione.
Deve, inoltre, ritenersi esclusa la possibilità di impugnare la decisione del Comitato regionale per i rapporti di lavoro dinnanzi al Capo dello Stato, stante il parere espresso dal Consiglio di Stato.

3. Ricorsi avverso diffida accertativa per crediti patrimoniali

Il Ministero del lavoro invita i Direttori delle DPL che hanno provveduto a validare il provvedimento di diffida a dare comunicazione al lavoratore della data dell’avvenuta notifica al datore di lavoro del  provvedimento di diffida validato, per permettere al lavoratore stesso di calcolare il termine decorso il quale la diffida si intende inoppugnabile.
Il Comitato regionale, parimenti, dovrà notificare al lavoratore l’avvenuta ricezione del ricorso, ex artt. 12 e 17 del D.Lgs. 124/2004, informandolo, altresì, dell’effetto sospensivo dell’esecutività della diffida stessa.

4. Rapporti tra pagamento delle sanzioni e impugnabilità dell’atto

Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, il pagamento delle sanzioni da parte del debitore è finalizzato unicamente ad evitare la riscossione coattiva a mezzo ruoli esattoriali ed i conseguenti aggravi di spesa.
Permane, pertanto, l’interesse del ricorrente ad ottenere una pronuncia di merito e vedere dichiarato, in caso di accoglimento dell’impugnazione, il diritto alla ripetizione dell’indebito.
Tale principio risulta ancor più evidente se, unitamente al pagamento, il debitore abbia espresso la chiara volontà di non prestare acquiescenza al provvedimento ingiuntivo.
Per tali ragioni, nel caso in cui sia presentato ricorso ex artt. 16 o 17 del D.Lgs. n. 124/2004 successivamente o contestualmente al pagamento dell’ordinanza-ingiunzione, il Comitato investito dell’impugnazione non potrà dichiarare l’inammissibilità della stessa per il solo fatto dell’avvenuto pagamento dell’ordinanza, bensì dovrà istruirlo e deciderlo nel merito.
Analogo discorso non può farsi in riferimento al pagamento tempestivo del verbale conclusivo con contestazione e notifica di illeciti amministrativi, che, viceversa, estingue il procedimento sanzionatorio e rende inoppugnabile l’accertamento ivi contenuto.
Ciò, per effetto della disciplina prevista dall’art. 16 della legge n. 689/1981, la quale, stabilendo la facoltà del “pagamento in misura ridotta” da parte dell’autore della violazione, implica necessariamente l’accettazione della sanzione e, quindi, il riconoscimento, da parte dello stesso, della propria responsabilità e, conseguentemente, la rinuncia ad esercitare il proprio diritto di tutela, a fronte della completa estinzione dell’illecito.

5. Rapporti tra ricorso ex art. 16, D.P.R. n. 1124/1965 e ricorso ex art. 17, D.Lgs. n. 124/2004

In relazione ai rapporti intercorrenti fra ricorso ex art. 16, D.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 (diffida ad adempiere all’obbligo di denuncia) e ricorso ex art. 17, D.Lgs. n. 124/2004, qualora si verta sulla sussistenza dell’obbligo del pagamento dei contributi assicurativi in relazione alla diversa qualificazione di una attività denunciata, il Ministero del lavoro afferma che potrebbe instaurarsi un collegamento sia qualora al ricorso al Comitato regionale faccia seguito quello alla DPL, sia quando entrambi siano proposti contemporaneamente.
In tali casi, Il Ministero invita la Direzione provinciale, investita ex art. 16, D.P.R. n. 1124/1965, affinché provveda a dichiarare la sospensione della decisione sul ricorso ricevuto, nelle more della risoluzione del pregiudiziale ricorso ex art. 17, D.Lgs. n. 124/2004, anche onde evitare potenziali contrasti tra decisioni provenienti dalla medesima Amministrazione.

(per maggiori approfondimenti vedi Novecento Lavoro, Novecento Media)