Dal Rapporto sugli incentivi alle imprese emerge un aumento del 48,8% nel 2006 delle agevolazioni concesse rispetto all’anno precedente. Spiccano in particolare i Progetti di innovazione industriale, che rappresentano le nuove opportunità di sviluppo per le imprese
La decima edizione del Rapporto sugli incentivi alle imprese – appuntamento che si rinnova di anno in anno e che consente di trarre alcune importanti conclusioni sull’andamento delle politiche di sviluppo del nostro Paese – sembra finalmente riportare un dato positivo. Dopo un periodo di stasi e di andamenti al ribasso, ecco che il 2006 segnala la ripresa delle agevolazioni concesse (48,8% in più rispetto al 2005).
La ragione principale di quest’inversione di tendenza è da ricercare sicuramente nel superamento del blocco agli incentivi, che si era verificato nel 2005 per effetto dell’introduzione della riforma di cui al D.L. n. 35/2005. Nel 2006, infatti, la legge n. 488/1992 sperimenta per la prima volta il nuovo sistema di agevolazione misto (contributo a fondo perduto affiancato da un finanziamento agevolato) con l’apertura di ben quattro bandi, uno per ogni settore di intervento, e con la conseguente concessione degli aiuti entro la fine dello stesso anno, contribuendo, in tal modo, al superamento del periodo di stallo.
I contratti di programma
Ma a concorrere, in maniera decisiva, a tale risultato sono anche i contratti di programma, per i quali l’effettiva operatività della richiamata riforma è stata rinviata, insieme agli altri strumenti della programmazione negoziata, dal D.L. n. 262/2006 al 31 dicembre 2006. Nel frattempo, sono state tempestivamente riesaminate dal Ministero dello Sviluppo economico – sulla base della previgente disciplina – trenta proposte di contratto di programma, tutte approvate dal Cipe entro la fine di dicembre 2006. Ed è proprio al ruolo del contratto di programma nel processo di sviluppo delle aree svantaggiate del territorio nazionale, che la relazione dedica uno specifico capitolo, evidenziandone le possibili proposte di miglioramento. L’analisi effettuata, infatti, mostra come il successo dello strumento in questione dipende in primo luogo dalla focalizzazione dello stesso su un unico obiettivo, distinguendo le finalità di promozione degli investimenti, da quella di innovazione tecnologica e di sostegno dell’occupazione.
Tali finalità devono, però, essere analizzate con cautela nella fase valutativa dei progetti con l’introduzione di regole e di procedure di ammissibilità più stringenti ed efficienti, che potranno migliorare la qualità sia dell’analisi ex ante sia di quella a posteriori, a cui affiancare un adeguato sistema di monitoraggio.
Il quadro complessivo delle agevolazioni
Nel periodo esaminato, anni 2000- 2006, sono state concesse complessivamente agevolazioni per circa 67,9 miliardi di euro, di cui 50,9 miliardi attraverso interventi nazionali (pari al 74,9% del totale) e 17 miliardi di euro attraverso interventi gestiti dalle regioni.
I valori rilevati sono stati riferiti a 56 strumenti a carattere nazionale, 15 interventi conferiti alle regioni per effetto del decentramento amministrativo, 268 a carattere regionale e 315 misure nell’ambito dei Por e dei Docup.
Tale proliferazione di strumenti agevolativi non deve preoccupare, in quanto circa il 60% delle risorse stanziate si concentra su soli 10 interventi di rilievo nazionale.
L’analisi dinamica delle agevolazioni concesse conferma che dal 2003 si è assistito a un calo costante degli aiuti attribuiti, con un’eccezione per gli interventi regionali che subiscono una crescita nel 2005. Il 2006, invece, si caratterizza per un incremento generale, registrando la ripresa del 48,8% rispetto all’anno precedente.
Andamento che è stato dettato, in maggior parte, dalla componente nazionale che, dopo la forte flessione del 2005 (-22,6%), causata, come anticipato, sostanzialmente dal blocco della legge n. 488/1992 e dalla limitata attività del Fit, ha registrato nel 2006 una crescita di oltre il 43%.
Le risorse complessivamente erogate ammontano a 44,4 miliardi di euro, di cui 5,5 miliardi nel solo 2006. È di interesse l’analisi degli obiettivi cui le agevolazioni sono dirette. Gli interventi nazionali sono per lo più destinati alla riduzione degli squilibri territoriali (in particolare con la legge 488/92) e al sostegno della ricerca e dello sviluppo, quelli regionali soprattutto al consolidamento e sviluppo del sistema produttivo, con valori positivi anche per le azioni in R&S.
In ogni caso, dalla lettura di tali dati è evidente il tentativo di concentrare le risorse su pochi fondamentali obiettivi di natura orizzontale (piuttosto che settoriale), così come sancito nel “Quadro di valutazione degli aiuti di stato” predisposto dalla Commissione Ue, che ha confermato la tendenza registrata negli ultimi anni di contenimento del volume complessivo degli aiuti generali alle imprese da parte degli Stati membri.
Gli incentivi nazionali
Concentrando l’attenzione sui soli incentivi operanti a livello nazionale, nel settennio alla base delle analisi del Rapporto, sono state presentate 766.652 domande, pari a 130 miliardi di euro di contributi richiesti. Le istanze approvate sono, invece, 404.641 con un valore di agevolazioni concesse di 51 miliardi di euro. Tali risultati sono in realtà imputabili a pochi provvedimenti che hanno catalizzato, nel corso del 2006, l’86% delle domande presentate e l’89% di quelle approvate. Si fa riferimento, in particolare, a:
– il credito di imposta per le aree sottoutilizzate (ex art. 8 della legge n. 388/2000);
– il Fondo centrale di garanzia;
– gli incentivi per l’autoimpiego (D.Lgs. n. 185/2000);
– il credito di imposta per il commercio elettronico (art. 103 della legge n. 388/2000);
– i contributi per l’imprenditoria femminile (legge n. 215/1992).
La distribuzione delle domande, come osservato anche nei rapporti degli anni passati, vede un concentrazione nelle regioni del Mezzogiorno, con oltre l’84% del totale delle richieste di contributo presentate. In particolare, è il credito di imposta per gli investimenti ad avere registrato i valori più elevati. Infatti, nel 2006 (ultimo anno di applicazione dell’incentivo), il bonus fiscale cresce rispetto all’anno precedente del 49%. I risultati registrati per il Mezzogiorno sono anche conseguenza dell’operatività delle agevolazioni di cui al D.Lgs. n. 185/2000 (in particolare le misure per l’autoimpiego) che rappresentano il 35% delle domande approvate. Nel Centro-Nord, invece, le domande accettate registrano valori più elevati con riferimento al Fondo centrale di garanzia e alla legge n. 215/1992.
Spostando l’analisi sulle agevolazioni concesse, si evidenzia che anche con riferimento a tale tema si registra una concentrazione fra pochi interventi quali la legge n. 488/1992 – settore industria (16,4% del totale delle agevolazioni concesse nel settennio), poi il credito di imposta per le aree sottoutilizzate (14%) e i Contratti di programma (8,4%). La distribuzione territoriale degli aiuti approvati vede nel Mezzogiorno una percentuale che va oltre il 72%, confermando le principali tre componenti appena citate. Al Centro-Nord gli strumenti agevolativi che registrano maggiori agevolazioni concesse sono rappresentati dagli interventi in R&S, con azioni a valere sul Fit, sul Far e in attuazione della legge n. 808/1985 relativa ai programmi industriali delle imprese aeronautiche.
In termini di aiuti effettivamente erogati si registra una somma di 33.025 milioni di euro, pari al 65% di quelli concessi. Sono, anche in questo caso, la legge n. 488/1992 e il credito di imposta per gli investimenti a riportare i valori più elevati.
Un’analisi circoscritta al solo 2006 permette di constatare che l’andamento delle erogazioni subisce effettivamente un calo del 20% rispetto all’anno precedente proprio per effetto della riforma degli incentivi.
La forma di erogazione privilegiata è quella del contributo in conto capitale, anche se si riduce l’incidenza degli strumenti che adottano tale formula come esclusiva.
Iniziano, di fatto, a prevalere le agevolazioni miste (contributo a fondo perduto più finanziamento agevolato), anche per effetto dell’applicazione dell’art. 72 della legge finanziaria per il 2003 (legge n. 289/2002). La maggior parte degli aiuti concessi (69,6%) è attribuita a seguito di procedure di accesso di natura valutativa.
Gli incentivi regionali
Un breve richiamo agli strumenti di intervento a titolarità regionale sembra opportuno. In tale ambito, le agevolazioni concesse sono pari a 11.083,9 milioni di euro, di cui 8.557,9 milioni di euro effettivamente erogati, con investimenti attivati per 63.883,8 milioni di euro. L’analisi dinamica registra un calo tendenziale delle domande a differenza delle agevolazioni concesse che sono in crescita (nel 2006 si riporta un +15,6% rispetto al 2005). Valore positivo, quest’ultimo, da imputare in particolare agli interventi propriamente regionali, in quanto quelli decentrati sembrano attraversare un trend decrescente interrotto da una lieve ripresa nel 2006. Per gli interventi delegati confermano la posizione di primo piano, in termini di contributi concessi, la legge n. 598/1994, la legge Sabatini e la legge n. 949/1952.
I dati regionali appena esaminati non comprendono la componente relativa all’attuazione della politica comunitaria 2000-2006 attraverso i Por e i Docup. Al riguardo le agevolazioni complessivamente concesse ammontano a 5.965,99 milioni di euro, a fronte di un ammontare totale di stanziamenti pari a 6.684,30 milioni di euro e con aiuti erogati per 2.818,5 milioni di euro. La maggior parte delle misure sono state destinate al consolidamento e sviluppo del sistema produttivo e agli obiettivi di natura orizzontale quali R&S e innovazione, tutela ambientale, accesso al credito e internazionalizzazione.
Gli strumenti della nuova politica di sviluppo
Il rapporto sugli incentivi non è, però, solo un insieme di dati statistici.
Come anticipato, il documento si presta ad essere la base per una serie di riflessioni sull’impatto del sistema della finanza agevolata sui processi di sviluppo dell’economia locale e nazionale, nonché il punto di partenza per un’analisi sulle possibili evoluzioni future dello stesso sistema.
In particolare, in relazione a tale finalità, il documento contiene un’ampia premessa dedicata a una disamina chiara dei principali strumenti su cui il nostro Paese ha fondato le basi della nuova politica industriale, introdotti dalla legge finanziaria per il 2007 in attuazione del disegno di legge “Industria 2015”. Si tratta, in particolare, di:
– Progetti di innovazione industriale, o Fondo per la competitività e lo sviluppo,
– Fondo per la finanza di impresa,
– Fondo per gli interventi alla ricerca,
– credito di imposta per la ricerca e per gli investimenti.
L’elemento centrale della strategia promossa consisterà nell’introdurre forme di sostegno a favore delle imprese che siano modellate sulla base delle effettive esigenze dei progetti proposti, ponendo in primo piano le finalità perseguite.
Si tenterà, in altri termini, di evitare l’errore – ormai ripetuto da molti anni – di lasciare operare una moltitudine di strumenti poco differenziati tra loro e condizionati dall’impianto normativo, a discapito degli obiettivi da perseguire, ciò in vista anche della sempre minore disponibilità di risorse pubbliche.
Progetti di innovazione industriale.
Espressione concreta di tale metodologia sono sicuramente i Progetti di innovazione industriale (Pii), introdotti, come anticipato, da Industria 2015 e concretizzati con la legge finanziaria. Attraverso tali progetti il legislatore ha voluto perseguire l’obiettivo di innalzare il livello di competitività delle imprese italiane in aree di intervento tecnologiche considerate di forte impatto per lo sviluppo economico (efficienza energetica, mobilità sostenibile, nuove tecnologie per il Made in Italy e tecnologie innovative per i beni e le attività culturali). Il processo di formulazione dei Pii prevede la redazione di un programma proposto da un soggetto responsabile, appositamente nominato dal Ministero dello Sviluppo Economico, sulla base del quale saranno raccolte le idee progettuali dei soggetti interessati, che risponderanno a una consultazione pubblica.
La fase di raccolta delle idee progettuali rappresenta il primo passo per individuare i temi prioritari e le caratteristiche dei progetti innovativi da sviluppare, verso cui indirizzare le relative risorse.
Tale prima tappa del processo di costituzione dei Pii è conclusa per il progetto “Efficienza energetica” e per quello della “Mobilità sostenibile”. Per il primo, sono pervenute 1.067 proposte progettuali con un coinvolgimento di 2.500 aziende e un migliaio di centri di ricerca e università. Oltre la metà delle idee progettuali ha previsto un costo di realizzazione compreso tra i 5 e i 10 milioni di euro. Per il secondo, invece, sono state registrate 479 idee progettuali che hanno coinvolto complessivamente circa 4.600 attori nel settore della mobilità, tra imprese di grandi, medie e piccole dimensioni, centri di ricerca e università, utenti finali, amministrazioni pubbliche, per un costo complessivo esposto di circa 6,8 miliardi di euro.
Intanto, è stato lanciato anche il Pii delle nuove tecnologie per il Made in Italy, per il quale si è proceduto alla nomina del relativo responsabile.
Il coinvolgimento registrato ad oggi è sicuramente un indice positivo, a conferma dell’interesse del mondo imprenditoriale, e non solo, per la nuova modalità di intervento.
Caratteristica fondamentale dei progetti, infatti, sarà l’articolazione degli stessi in un insieme di azioni coordinate e integrate che vedranno coinvolti diversi soggetti, oltre alle imprese, anche università, enti di ricerca e il sistema finanziario. Gli interventi oggetto di un Pii possono essere svariati, dalla realizzazione di infrastrutture pubbliche fondamentali per la sua concreta attuazione alla previsione delle misure di sostegno alle imprese. Queste ultime saranno modellate in relazione alle esigenze e finalità del progetto proposto, utilizzando in maniera opportuna i diversi regimi di aiuto a disposizione. Il Ministero dello Sviluppo Economico è stato delegato a istituire appositi regimi di incentivazione in conformità agli orientamenti comunitari in materia, dando luogo a una sorta di “regimi o pacchetti omnibus”, caratterizzati da un elevato grado di flessibilità e di adattabilità, in modo da avere un ambito di intervento il più ampio possibile in termini di soggetti beneficiari, di programmi e spese ammissibili, di intensità di aiuto e opzioni procedurali.
Fondo per la competitività e lo sviluppo
Il sostegno ai Pii sarà assicurato per il tramite delle risorse del Fondo per la competitività e lo sviluppo, istituito presso il Mise dal comma 841 dell’articolo unico della legge finanziaria per il 2007. Il Fondo avrà non solo lo scopo di finanziarie i Pii, ma anche quello di assicurare la continuità degli interventi previsti dalla normativa vigente di competenza dello stesso Ministero. Le risorse attualmente disponibili per nuovi interventi risultano pari a 1.112 milioni di euro, che il Ministro dello Sviluppo Economico ha ripartito tra le misure della continuità e i Pii destinando a questi ultimi ben il 99% delle somme complessive.
Fondo per la finanza d’impresa
Non viene, poi, trascurato un problema fondamentale avvertito da tutte le imprese: la difficoltà dell’accesso al credito. La questione è stata affrontata con l’introduzione del Fondo per la finanza d’impresa, che dovrà operare con interventi diretti a facilitare le operazioni di concessione di garanzie sui finanziamenti e di partecipazione al capitale di rischio delle imprese, anche per il tramite di banche o società finanziarie sottoposte alla vigilanza della Banca d’Italia.
Fondo per gli investimenti nella ricerca scientifica e tecnologica.
Il quadro dei nuovi strumenti finanziari si completa con tale Fondo (First), istituito presso il Ministero dell’Università e della Ricerca, diretto a garantire la massima efficacia degli interventi nel settore attraverso una razionalizzazione del sistema e una più organica gestione delle risorse. Nello stesso confluiranno le risorse del Far, quelle del Fondo per la ricerca di base e quelle per i progetti di ricerca di interesse nazionale delle Università. Il Mur, inoltre, potrà procedere a istituire o ridefinire i criteri per la concessione delle agevolazioni, al fine di garantire la massima efficacia e omogeneità degli interventi. Per il futuro si ritiene che la maggiore spinta agli investimenti in ricerca potrà avvenire anche grazie al coordinamento delle azioni tra le tre amministrazioni fondamentali che gestiscono le agevolazioni del settore della ricerca e dell’innovazione tecnologica (Ministero dello Sviluppo Economico con riferimento al Fit, Mur e Dipartimento per l’innovazione delle Presidenza del Consiglio). Queste potranno, infatti, adottare direttive e bandi unitari di intervento.
Credito d’imposta
Il sostegno alla ricerca dovrebbe essere assicurato, infine, dalla effettiva operatività del credito di imposta per la ricerca che, insieme a quello per gli investimenti nelle aree svantaggiate, costituiscono le ultime due leve della nuova strategia di sviluppo. Nel Rapporto si legge che la logica che ha guidato il legislatore è stata quella di introdurre degli aiuti stabili e generalizzati alle imprese, in maniera tale da sostenere, da un lato, i processi di investimento ordinario e, dall’altro, stimolare un’attività costante e continua di ricerca. Il meccanismo automatico di fruizione è stato introdotto al fine di rispondere sia alle esigenze delle Pmi che non sono ancora in grado di proporre articolati programmi pluriennali, sia a quelle delle grandi imprese per interventi continui e di minore spessore rispetto a progetti articolati.
Quale futuro?
Da quanto appena riportato, sembra che ci siano tutti i fattori per la ripresa e, soprattutto, per un impiego più razionale ed efficiente delle risorse pubbliche.
Purtroppo, si evidenzia anche che il complesso sistema di strumenti ha in concreto mosso i suoi primi passi solo con i Pii, che ne costituiscono solo un aspetto, mentre rimangono ancora fermi gli incentivi di natura fiscale, con il conseguente rallentamento degli effetti positivi che possono derivare alle imprese dalla loro concreta applicazione.
(per maggiori approfondimenti vedi Finanziamenti&Credito, Novecento media)
