Relazione sugli incentivi, un quadro positivo del sistema agevolativo

Nel periodo di analisi considerato (2003-2008), il valore delle agevolazioni/finanziamenti concessi alle imprese ammonta complessivamente a circa 60 miliardi di euro, di cui 42,8 miliardi attraverso gli interventi nazionali (71% del totale) e 17,2 miliardi mediante strumenti attuati e gestiti dalle Regioni. I dati analizzati confermano, pertanto, il superamento della situazione di stasi registrata nel corso del 2007. Si ricorda, infatti, come evidenziato dalla stessa relazione dello scorso anno che, il 2007 è stato caratterizzato da un sostanziale blocco dell’operatività dei principali strumenti agevolativi a causa della chiusura del Pon “Sviluppo imprenditoriale locale” 2000-2006 e della scadenza dei regimi di aiuto a finalità regionale.

Il 2008, in particolare, si caratterizza per un forte incremento delle concessioni agevolative, risultato, questo, da imputare, innanzitutto, all’attivazione dei crediti d’imposta per gli investimenti nelle aree svantaggiate e per le attività di ricerca e sviluppo, nonché alle agevolazioni per i programmi industriali delle imprese aerospaziali. A ciò bisogna aggiungere le operazioni di carattere normativo ed attuativo che hanno comportato la riforma di alcuni importanti strumenti agevolativi quali il Fit e i contratti di programma, l’introduzione dei contratti di sviluppo, nonché la concreta attuazione dei Progetti di Innovazione Industriale (Pii) e le specifiche misure anticrisi per fronteggiare le difficoltà conseguenti alla crisi economica internazionale.

Sono ancora una volta, come ci si poteva aspettare, le Regioni del Mezzogiorno a registrare i valori più elevati in termini di aiuti concessi, ben il 61% del totale. In dettaglio, la Campania (con 9,2 miliardi di euro, pari al 15,3% del totale), la Sicilia (con 7,1 miliardi di euro pari all’11,8%) e la Puglia (con 6,4 miliardi di euro pari al 10,7%). Per il Centro-nord il podio spetta al Piemonte (con 3,7 miliardi di euro pari al 6,2%) e alla Lombardia (con 3,5 miliardi di euro pari al 5,8%).

Spostando l’attenzione sulle erogazioni, si conferma l’andamento positivo registrato per le concessioni. Le erogazioni del periodo 2003-2008 sono state complessivamente pari a circa 35,7 miliardi di euro: 24,8 miliardi riferiti agli interventi nazionali (69% del totale) e 10,9 miliardi agli interventi regionali. La relazione chiarisce, al riguardo, che il ridotto importo delle risorse erogate rispetto a quelle concesse è da imputare principalmente allo sfasamento temporale tra il momento dell’approvazione delle agevolazioni e quello della loro effettiva erogazione/fruizione, che avviene in alcuni casi in più soluzioni, in funzione della tempistica pluriennale degli investimenti. Inoltre, non bisogna dimenticare che tra i nuovi interventi che hanno determinato l’incremento delle concessioni figurano i crediti d’imposta per le aree svantaggiate e per i programmi di attività di ricerca e sviluppo, la cui effettiva fruizione da parte delle imprese poteva avvenire, in compensazione, solo a partire dal corrente anno.

Gli investimenti agevolati per il periodo analizzato registrano un importo di 168 miliardi di euro con una forte ripresa nel 2008 sia per il Sud che per il Centro-Nord Italia.

Focus sulle cifre del 2008

In termini di cifre, il 2008 ha messo a disposizione delle imprese circa 12 miliardi di euro di agevolazioni/finanziamenti concessi, a fronte di quasi 133.500 domande delle imprese, per investimenti pari a 30 miliardi di euro. Le agevolazioni/finanziamenti erogati ammontano, invece, a 5,9 miliardi di euro.

L’ammontare delle agevolazioni/finanziamenti concessi è pari per gli interventi nazionali a circa 9,6 miliardi di euro (valore di oltre 3 volte superiore a quello del 2007 e analogo al 2006). A fronte di tale dato, sono state agevolate oltre 57.800 domande imprenditoriali. Anche gli investimenti attivati, correlati alle agevolazioni concesse, sono cresciuti raggiungendo, nel 2008, l’importo di circa 22,7 miliardi di euro, di cui 12,5 miliardi nel Mezzogiorno.

Dall’analisi complessiva dei dati 2008, riferiti agli interventi nazionali, emerge che la quota rilevante delle agevolazioni concesse si concentra sul credito d’imposta per le aree svantaggiate e su alcuni interventi a sostegno dell’innovazione, della ricerca e sviluppo. La restante parte è prevalentemente distribuita sugli interventi per l’internazionalizzazione e per la nuova imprenditorialità, nonché a favore di ambiti o settori piuttosto delimitati, che rispondono a specifiche e diversificate esigenze del sistema produttivo.

Se si considera la finalità degli strumenti di incentivazione attivati, il 2008 registra una sorte di concentrazione delle politiche di intervento su due assi. Da una parte, gli incentivi di carattere generalizzato (che rappresentano ancora il 69% degli strumenti agevolativi dell’intero sistema) a sostegno, soprattutto, degli investimenti delle imprese nel Mezzogiorno; dall’altra, un potenziamento e sviluppo degli strumenti per l’innovazione e la ricerca, utilizzati soprattutto nel Centro-nord. Ed è proprio questa ultima tendenza, come evidenziato nella relazione, la strada da perseguire per il futuro, facendo in modo che interessi non solo le aree del Nord Italia, ma anche quelle del Sud. Non a caso, l’attuazione del Programma Operativo Nazionale (Pon) “Ricerca e Competitività” 2007-2013 potrà costituire una buona opportunità per il tessuto produttivo del Mezzogiorno, al fine di recuperare una parte del divario creatosi rispetto alle Regioni del Centro-nord attraverso interventi e strumenti di sostegno all’innovazione e alla ricerca.

Di sicuro interesse risulta, inoltre, l’analisi dettagliata degli interventi nazionali e regionali. Nei sei anni oggetto di indagine, con riferimento agli interventi nazionali, le domande che hanno trovato approvazione sono state 212.075, con agevolazioni concesse per oltre 42,8 miliardi di euro. Tale importo comprende 25,9 miliardi di contributi in conto capitale o di crediti d’imposta, oltre 12 miliardi di euro di finanziamenti agevolati e 4,9 miliardi di euro di finanziamenti garantiti. Gli importi considerati sono al lordo delle revoche, pari a 8,3 miliardi di euro per l’intero periodo 2003-2008. Le erogazioni effettuate ammontano, invece, a 24,8 miliardi di euro con investimenti attivati per circa 108,8 miliardi di euro (v. tavola sotto).

L’intervento agevolativo più rilevante è il credito d’imposta per le aree svantaggiate (legge 388/00, art. 8 e legge 296/06, art. 1, commi 271-279) con agevolazioni concesse per oltre 9,5 miliardi di euro, un quarto dell’importo del complesso degli interventi. Al secondo posto si colloca la legge 488/92 che con i diversi bandi settoriali ha attribuito agevolazioni per 6 miliardi di euro (16%). Seguono gli incentivi ai programmi industriali delle imprese aerospaziali con 4,5 miliardi di euro (12%).

Per quanto riguarda gli strumenti di incentivazione regionali, i dati raccolti registrano 628.290 iniziative finanziate, per complessivi 17,2 miliardi di euro di agevolazioni. Tali importi sono al lordo degli aiuti revocati, pari a 494 milioni di euro. Le agevolazioni erogate ammontano a circa 10,9 miliardi di euro, pari al 63,4% delle agevolazioni concesse. Sono pari a 2,8 miliardi di euro gli aiuti assegnati alle imprese in forma di finanziamento agevolato e 1,3 miliardi di euro in forma di finanziamento garantito. È da evidenziare che, in ogni caso, a livello regionale, l’ammontare complessivo delle agevolazioni concesse ed erogate è sostanzialmente sugli stessi livelli del 2007 (v. tavola sotto).

Considerando gli obiettivi di politica industriale, si evidenzia che le agevolazioni/finanziamenti concessi attraverso gli interventi regionali sono indirizzati in misura prevalente al consolidamento e sviluppo del sistema produttivo, per circa 9,8 miliardi di euro, ossia 57,4% del totale. Sono rilevanti anche gli strumenti che favoriscono l’accesso al credito (incidenza del 14%) e quelli finalizzati all’innovazione, ricerca e sviluppo (13,8% del totale).

Considerazioni critiche e prospettive future

La valutazione sulla struttura e sulle caratteristiche degli incentivi, condotta nell’ambito della relazione annuale, ha permesso di portare in primo piano il punto dolente del sistema, consistente, come rilevato anche per le edizioni passate, nell’eccessiva polverizzazione degli interventi e nelle conseguenti diseconomie nell’utilizzo delle risorse, soprattutto a livello regionale. Basti pensare che sono stati oggetto di analisi ben 1.307 interventi agevolativi, di cui 91 nazionali e 1.216 regionali.

Il quadro prospettato non sembra, però, eccessivamente negativo. Nell’ambito dello stesso rapporto viene rilevata la presenza di una tendenza spontanea alla riduzione e razionalizzazione degli strumenti agevolativi. Infatti, si osserva che, nel periodo 2003-2008, l’investimento medio agevolato è di circa 200 mila euro, considerando la totalità degli interventi; valore che supera i 500 mila euro per gli strumenti nazionali, mentre è inferiore ai 100 mila euro per gli interventi regionali. Ciò dimostra che la dimensione media degli investimenti delle imprese, finanziati attraverso gli strumenti agevolativi regionali è sensibilmente inferiore a quella riferita agli interventi nazionali. È, pertanto, lecito prospettare che le politiche di incentivazione a favore del sistema produttivo a livello regionale sono indirizzate prevalentemente alle imprese di piccole dimensioni, per sostenere e agevolare investimenti di minore entità finanziaria, mentre gli investimenti più consistenti promossi dalle imprese anche di grandi dimensioni sono finanziati attraverso gli interventi nazionali. Questo elemento farebbe pensare a una specie di meccanismo di “autoregolamentazione” del sistema, che dovrebbe attenuare gli effetti connessi alla numerosità e alla possibile sovrapposizione degli interventi.

Sull’interrogativo di quale potrebbe, a questo punto, essere il futuro degli incentivi italiani, la relazione ritiene che l’elemento che potrebbe guidare gli addetti nel difficile compito di riforma della finanza agevolata potrà essere individuato nella misurazione del livello di “efficienza” degli interventi. A tal fine, sono proposti due indicatori:

il primo è dato dal rapporto tra l’ammontare delle agevolazioni erogate e quello delle agevolazioni concesse, considerato quale misurazione dei tempi di risposta e, dunque, dell’efficienza delle procedure di gestione;

il secondo indicatore è dato dal rapporto tra l’ammontare delle agevolazioni revocate e quello delle agevolazioni concesse che dovrebbe dare una misurazione in termini di risultato, in altre parole del buon esito delle iniziative imprenditoriali.

Attraverso tali rapporti è possibile rilevare che gli interventi finalizzati risultano sicuramente più efficienti di quelli generalizzati (indicatore pari al 75% rispetto al 57%). Inoltre, gli strumenti di tipo valutativo presentano risultati migliori, seppur di pochi punti percentuali, rispetto a quelli di tipo automatico. Concentrando l’attenzione sul secondo indicatore (risultato), si evidenzia che i dati che emergono dall’analisi sono coerenti con quelli del primo (efficienza). La performance è migliore per gli interventi automatici (0,06%) rispetto agli interventi valutativi (18%). È, inoltre, sicuramente significativo il fatto che l’indice risulta migliore per gli interventi finalizzati (7%) che per quelli generalizzati (19%), potendo concludere che la canalizzazione degli interventi verso specifici obiettivi agisce da meccanismo di pre-selezione dei programmi con conseguente maggiore potenziale di esito positivo.

Tali conclusioni sono, in realtà, già state rilevate nell’ambito di due indagini sugli impatti economici di medio periodo, condotta su tre strumenti nazionali. In base a tali studi, le imprese che hanno beneficiato delle agevolazioni ai sensi della legge n. 46/82 (incentivi a valere sul Fit) e del Dlvo n. 297/99 (Incentivi a valere sul Far) hanno realizzato risultati migliori, rispetto alle imprese del campione di controllo, in termini di conseguimento degli obiettivi connessi ai programmi agevolati, di entità degli investimenti realizzati, tempi di realizzazione, nonché in termini di risultati delle innovazioni e di miglioramento delle prospettive future. Se si osserva, invece, l’impatto che ha avuto la legge 488/92 emerge un risultato che, per quanto positivo, presenta un differenziale contenuto rispetto alle imprese del campione di controllo (che non hanno ottenuto l’agevolazione).

Quanto appena riportato dovrebbe essere alla base delle riflessioni per la definizione delle politiche di incentivazione che saranno intraprese in futuro, anche in virtù della delega al Governo, contenuta nell’articolo 3 della l. 99/09 (c.d. legge sviluppo), di attuazione in concreto dell’ennesima riforma in materia, con riferimento, in particolare, allo sviluppo del territorio, agli interventi di reindustrializzazione delle aree di crisi, agli incentivi per la ricerca, sviluppo e innovazione.

(per maggiori approfondimenti vedi Finanziamenti e credito, Novecento Media)