I verbali ispettivi unificati

Modulistica, unica e unitaria, per garantire l’uniformità, sia nei contenuti, sia nella veste grafica, dei verbali compilati dai funzionari ispettivi

Come previsto dalla direttiva ministeriale del 18/9/2008, allo scopo di rendere omogenei, su tutto il territorio nazionale, i documenti emessi dagli organi di vigilanza in materia di lavoro, previdenza e assistenza sociale, il Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali, con nota prot. 25/Segr/0000195 del 9/1/2009, ha diffuso gli schemi dei verbali da utilizzare dai funzionari ispettivi delle Direzioni provinciali e regionali del lavoro, dell’Inps e dell’Inail. I documenti diffusi sono:
- il verbale di primo accesso ispettivo;


- il verbale interlocutorio degli accertamenti in materia di lavoro, assistenza e previdenza sociale;


- il verbale contenente il provvedimento di sospensione dell’attività imprenditoriale;


- il verbale conclusivo degli accertamenti in materia di lavoro, assistenza e previdenza sociale.


La nota ministeriale prevede che:
- la modulistica, unica ed unitaria, deve garantire l’uniformità, sia nei contenuti, sia nella veste grafica, dei verbali che i funzionari ispettivi hanno l’obbligo di redigere nel corso dell’attività di vigilanza;


- i verbali unificati devono essere utilizzati da parte del personale ispettivo del Ministero, dell’Inps e dell’Inail;


- il personale di vigilanza è tenuto ad utilizzare esclusivamente la modulistica diffusa, senza apporre alcuna personalizzazione o modificazione del contenuto e della veste grafica; le Direzioni regionali e provinciali del lavoro possono formulare proposte per eventuali correzioni, implementazioni e miglioramenti della modulistica, entro il 31/3/2009.


Il verbale di primo accesso ispettivo
La Direttiva ministeriale del 18/9/2008, nonché il Documento di programmazione dell’attività di vigilanza per il 2009, diffuso con nota prot. 25/II/0001489 del 3/2/2009 del Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali, pone in primo piano l’esigenza di contrastare il fenomeno del lavoro sommerso, poiché esso incide sui profili di tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori, sul salario e sulla perdita di diritti conseguenti all’instaurazione di un regolare rapporto di lavoro. In tale ottica, la programmazione dovrà prediligere accessi ispettivi brevi, finalizzati a rendere percepibile sul territorio la presenza dell’organo di vigilanza. Il “verbale di primo accesso”, abbracciando tale filosofia, si caratterizza in quanto pone in evidenza la verifica della regolarità del personale trovato intento al lavoro durante l’accesso ispettivo.


Contenuto:



  • puntuale indicazione del soggetto ispezionato;



  • nominativo del libero professionista o del Centro servizi dell’Associazione di categoria che assiste il soggetto ispezionato;



  • generalità dei soggetti trovati intenti al lavoro.


La prima parte del verbale di primo accesso chiude con una frase che, qualora confermata dopo la fase di sperimentazione, provocherà certamente un nutrito dibattito fra datori di lavoro, professionisti abilitati o Associazioni di categoria e funzionari ispettivi. Infatti, il verbale di primo accesso, pagina 2, recita testualmente: “non avendo il datore di lavoro dato dimostrazione, nel corso dell’accesso ispettivo, della regolare occupazione di tutto il personale trovato intento al lavoro e non avendo i lavoratori interessati potuto esibire nessuna attestazione della propria regolare presenza al lavoro, sussistendo i presupposti di cui all’art. 14 del D.Lgs. n. 81/2008, si procede con separato provvedimento alla sospensione dell’attività d’impresa a decorrere dalle ore 12 del .......... -con decorrenza immediata.


Appaiono evidenti i contrasti che possono crearsi, poiché nessuna norma dispone che le comunicazioni di assunzione al Centro per l’impiego devono essere tenute presso il luogo di lavoro ed esibite immediatamente agli organi di vigilanza, così come nessuna norma impone ai lavoratori di portare seco altra documentazione attestante la loro regolarizzazione (es. let tera di assunzione, prospetto paga, ecc.). Pertanto, prevedere la sospensione dell’attività imprenditoriale, pur se differita alle 12 del giorno successivo o di altro giorno indicato nel verbale di primo accesso, a mero scopo cautelativo, non avendo il personale ispettivo, immediatamente, verificato la regolarità dei rapporti di lavoro instaurati, appare perlomeno discutibile. La casistica che potrebbe verificarsi è ampia:



  • impossibilità di conferire, nel lasso di tempo precedente la sospensione dell’attività, con il personale che ha eseguito l’accertamento o con altro personale incaricato dalla Direzione prov.le del lavoro. Il cosiddetto ispettore di turno, infatti, potrebbe non essere, nell’immediato, a conoscenza della pratica affidata ad altro collega o potrebbe non riuscire a conferire con lo stesso, per diversi motivi (servizio esterno, incarichi fuori provincia, corsi di formazione, ferie, indisposizione, ecc.);



  • impossibilità, da parte del soggetto ispezionato o del suo Consulente, di conferire in così breve tempo con il funzionario accertatore o con l’Ufficio di appartenenza. Anche in questo caso, le motivazioni potrebbero essere variegate (altri impegni improcrastinabili di lavoro, indisposizione, chiusura per ferie, ecc.).


Secondo la tesi sostenuta dallo scrivente, qualora uno o più lavoratori trovati intenti al lavoro siano in condizioni di irregolarità e si siano verificati i presupposti per la sospensione dell’attività imprenditoriale, il provvedimento dovrebbe decorrere dalla data in cui sia effettivamente accertata la violazione prevista dall’art. 14 del D.Lgs. n. 81/2008.


In caso contrario, si avrebbe l’aberrazione che datori di lavoro assolutamente regolari, per il solo fatto di non aver avuto la possibilità, in un lasso di tempo impalpabile, di conferire con l’Organo di vigilanza, potrebbero incappare nel provvedimento di sospensione dell’attività imprenditoriale anche per rapporti di lavoro magari regolarizzati da decenni.


E se ciò avvenisse? Se, cioè, il provvedimento di sospensione si perfezionasse, data l’impossibilità del datore di lavoro di esibire la documentazione probante la regolarizzazione dei lavoratori entro le ore 12 della fatidica data fissata dall’ispettore, per la revoca del provvedimento, occorrerà pagare la sanzione aggiuntiva unica di 2.500 euro?


Ad avviso di chi scrive questa soluzione appare inaccettabile e assolutamente penalizzante, soprattutto per consulenti del lavoro ed altri professionisti abilitati che hanno optato per la tenuta presso i propri uffici del libro unico del lavoro.


Infatti, qualora il libro unico sia tenuto dal datore di lavoro, la conservazione delle copie delle comunicazioni di assunzione sul luogo di lavoro dovrà essere posta in essere dal momento dell’inizio dell’attività lavorativa ed almeno sino al termine stabilito dal legislatore per l’effettuazione delle registrazioni sul libro unico del lavoro. Successivamente, la dimostrazione della regolarità potrà avvenire, per i lavoratori già registrati sul libro unico, attraverso la sua esibizione, mentre, qualora il tenutario sia il consulente del lavoro e il datore di lavoro non detenga copia del libro unico, la regolarità dei rapporti non potrà che essere comprovata, nell’immediato, tramite l’esibizione delle comunicazioni preventive di assunzione, anche qualora i lavoratori stessi siano già iscritti nel libro unico. Da ultimo, un’amara considerazione: ma l’obbligo di trasmettere, in via telematica e preventiva, le comunicazioni di assunzione al centro per l’impiego non avrebbe dovuto anche essere uno strumento di verifica immediata, fruibile dall’organo di vigilanza, della regolarità dei rapporti di lavoro instaurati? A cosa servono i flussi telematici se la Pubblica Amministrazione persevera nella richiesta di esibizione degli stessi flussi,


ma in formato cartaceo? Gli ispettori non sarebbero tenuti a verificare, prima dell’accesso in azienda, le comunicazioni telematiche trasmesse al centro per l’impiego?


La seconda parte del verbale di primo accesso ispettivo contiene un’elencazione, meramente esemplificativa, di documenti che potrebbero essere richiesti al datore di lavoro e reputati, dai funzionari ispettivi, necessari per la definizione dell’accertamento. Fra i documenti che potrebbero essere richiesti sono menzionati i prospetti paga sottoscritti. Anche la locuzione sottoscritti, qualora interpretata in maniera letterale, provocherà un fitto contenzioso: la legge 5/1/1953, n. 4, contenente le disposizioni sul-


l’obbligo di consegnare ai lavoratori dipendenti, unitamente alle retribuzioni, un prospetto paga, non menziona anche l’obbligo dei lavoratori di controfirmare il documento, né l’obbligo del datore di lavoro di tenerne copia (firmata dal lavoratore).


L’ispettore potrebbe ottenere prova dell’assolvimento, da parte del datore di lavoro, dell’obbligo di consegna del prospetto, attraverso l’intervista ai dipendenti. Inoltre, il datore di lavoro potrebbe, come avviene in svariate realtà, consegnare il prospetto paga al lavoratore attraverso la posta elettronica: si deve pretendere, a comprova della consegna, che il lavoratore firmi il prospetto ricevuto e lo riconsegni al datore di lavoro? Questo, inutile, passaggio mal si concilia con il desiderio di semplificazione.


Il verbale di primo accesso si chiude con l’avvertenza che l’omessa esibizione dei documenti richiesti sarà sanzionata con i provvedimenti previsti dalla legge. Circa la tempistica dell’esibizione della documentazione, al di fuori della situazione sopra delineata relativa alla mancanza di prove della regolarizzazione dei lavoratori, è lasciata ampia discrezionalità all’ispettore, con l’avvertenza che il libro unico, qualora tenuto dal datore di lavoro, deve essere esibito immediatamente, mentre, qualora tenuto dal consulente, l’esibizione non potrà essere richiesta prima di quindici giorni. In tale ultima evenienza, si reputa che la richiesta di esibizione debba essere inoltrata dall’ispettore direttamente al tenutario del libro unico. Il verbale si chiude con l’ulteriore menzione dei lavoratori trovati sul luogo di lavoro e, in particolare, per ciascuno di essi si richiede:



  • cognome, nome e codice fiscale;



  • luogo e data di nascita;



  • descrizione analitica delle attività svolte, del loro abbigliamento e altri elementi ritenuti utili all’accertamento.


Legittimamente, ci si potrebbe domandare: nel caso di accesso ispettivo in aziende con numerosi dipendenti, com’è possibile conciliare accessi brevi con la minuziosa elencazione di tutti i dipendenti presenti, del loro abbigliamento e delle attività lavorative che stavano espletando? È evidente, e tale regola vale anche per la sospensione dell’attività e per la richiesta dei prospetti paga sottoscritti, che il buon senso e, soprattutto, una corretta tecnica ispettiva, dovrebbe vegliare sull’operato dei funzionari, evitando che un’interpretazione troppo rigida appesantisca inutilmente l’accertamento ispettivo e implementi esageratamente il contenzioso.


Il verbale interlocutorio
Il secondo documento, denominato “verbale interlocutorio degli accertamenti in materia di lavoro, assistenza e previdenza sociale”, dovrà essere compilato, e consegnato al datore di lavoro, tutte le volte, dopo il primo accesso, che i funzionari ispettivi accedano ai luoghi di lavoro o che convochino presso i propri Uffici il soggetto ispezionato, al fine di dare conto del fatto che gli accertamenti non sono ancora giunti a conclusione.


La sospensione dell'attività imprenditoriale
L’art. 14 del D.Lgs. n. 81/2008 contiene la disciplina della sospensione dell’attività imprenditoriale. In sintesi, la sospensione dell’attività imprenditoriale può essere disposta dagli organi di vigilanza del Ministero del Lavoro (non, quindi, dai funzionari ispettivi dell’INPS e dell’INAIL), qualora riscontrino:



  • - l’impiego di personale non risultante dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria in misura pari o superiore al 20% del totale dei lavoratori presenti sul luogo di lavoro;

  • - gravi e reiterate violazioni in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro, così come individuate da apposito decreto ministeriale. Per tali violazioni, la sospensione dell’attività può essere disposta anche dai funzionari ispettivi delle Aziende sanitarie locali o del personale dei Vigili del fuoco, entro i limiti delle loro competenze. In attesa dell’emanazione del decreto ministeriale, costituiscono gravi violazioni:

  • - mancata elaborazione del documento di valutazione dei rischi;

  • - mancata formazione ed addestramento;

  • - mancata costituzione del servizio di prevenzione e protezione e nomina del relativo responsabile;

  • - mancata elaborazione del piano di sicurezza e coordinamento;

  • - mancata elaborazione del piano operativo di sicurezza;

  • - mancata nomina del coordinatore per la progettazione e per l’esecuzione;

  • - mancato utilizzo delle cinture di sicurezza;

  • - mancanza di protezioni verso il vuoto;

  • - mancata applicazione delle armature di sostegno;

  • - lavori in prossimità di linee elettriche;

  • - presenza di conduttori nudi in tensione;

  • - mancanza di protezione contro i contatti elettrici diretti ed indiretti;

  • - mancanza del certificato di prevenzione incendi;

  • - mancanza di mezzi per l’estinzione di incendi;

  • - mancata notifica all’organo di vigilanza, prima del-

  • - l’inizio, dei lavori che possono comportare il

  • - rischio di esposizione ad amianto.


L’adozione del provvedimento di sospensione è comunicata all’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici e al Ministero per le infrastrutture, al fine dell’emanazione di un provvedimento interdittivo alla contrattazione con le pubbliche amministrazioni e alla partecipazione a gare pubbliche di durata pari alla sospensione stessa, nonché per un ulteriore periodo di tempo non inferiore al doppio della durata della sospensione, comunque non superiore ai due anni. La revoca del provvedimento di sospensione potrà avvenire, da parte dell’autorità di vigilanza che lo ha adottato, qualora:



  • siano regolarizzati i lavoratori non risultanti dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria;



  • siano ripristinate le regolari condizioni di lavoro, nelle ipotesi di violazioni di cui al D.Lgs. n. 66/2003 o della normativa in materia di sicurezza sul lavoro;



  • sia pagata una somma aggiuntiva unica pari ad euro 2.500.


Avverso i provvedimenti di sospensione, è ammesso ricorso, entro 30 giorni dall’adozione:



  • alla Direzione reg.le del lavoro territorialmente competente, nel caso di adozione del provvedimento da parte della Direzione prov.le del lavoro;



  • al Presidente della Giunta reg.le, nel caso di adozione del provvedimento da parte dei funzionari delle Aziende sanitarie locali o del personale dei Vigili del fuoco.


Detti Organi si devono esprimere entro 15 giorni dalla notifica del ricorso, pena la perdita di efficacia del provvedimento di sospensione.


Il datore di lavoro che non ottempera al provvedimento di sospensione è punito con l’arresto fìno a sei mesi.


Il verbale contenente il provvedimento di sospensione dell’attività imprenditoriale che, ripeto, può essere rilasciato solamente dai funzionari ispettivi, compresi i Carabinieri, della Direzione provinciale del lavoro, dovrà essere compilato, alla luce di quanto precisato per il verbale di primo accesso ispettivo, non solo qualora sia accertata l’effettiva violazione dell’art. 14 del D.Lgs. n. 81/2008, bensì anche, a scopo meramente cautelare, qualora il soggetto ispezionato non abbia dimostrato la regolarità dei rapporti di lavoro delle persone reperite, durante l’ispezione, intente al lavoro.


Nel primo caso, per ottenere la revoca del provvedimento, occorrerà regolarizzare i lavoratori (o ripristinare le corrette condizioni di lavoro) e pagare la somma aggiuntiva unica di 2.500 euro. Nel secondo caso, sempre che i lavoratori siano stati regolarizzati preventivamente all’accesso ispettivo e il datore di lavoro ne dia prova prima del perfezionamento del provvedimento di sospensione, si avrà l’annullamento del provvedimento stesso senza pagamento di alcun altro onere aggiuntivo.


Il verbale conclusivo degli accertamenti in materia di lavoro, assistenza e previdenza sociale
A conclusione degli accertamenti, gli ispettori devono redigere un verbale conclusivo, che se, da una parte, ha il pregio di essere unico ed esaustivo della casistica che si potrebbe verificare, dall’altra ha il limite di essere abbastanza complesso e poco intelligibile da parte dei soggetti non esperti in materia di vigilanza. Il verbale si compone di tre pagine che contengono gli elementi di base della verifica ispettiva ed alcune avvertenze e di otto allegati (da A ad H).


Parte descrittiva
Contiene il nominativo del soggetto ispezionato, con l’indicazione delle posizioni contributive Inps, Inail, l’indicazione del numero di iscrizione alla CCIAA, del contratto collettivo applicato, del professionista abilitato o del centro servizi dell’associazione di categoria che assiste il datore di lavoro, nonché delle generalità dei responsabili aziendali.


Inoltre, si dà riscontro:



  • delle generalità dei soggetti presenti durante l’accesso ispettivo;



  • dei periodi riguardanti l’accertamento;



  • dei documenti visionati durante gli accertamenti;



  • delle attività esercitate dal datore di lavoro;



  • delle risultanze dell’accertamento.


Avvertenze
Le avvertenze danno alcune precisazioni in ordine:



  • alle violazioni amministrative;



  • alle violazioni penali;



  • alle omissioni contributive;



  • ai separati provvedimenti che potrebbero essere adottati (diffida accertativa per crediti patrimoniali e verbale di contestazione delle violazioni al codice della strada, di cui al D.Lgs. 285/1992).


Diffida (Allegato A)
L’allegato A contiene l’elencazione delle violazioni ritenute sanabili, per le quali l’ispettore deve attivare, ai sensi dell’art. 13 del D.Lgs. n. 124/2004, il provvedimento di diffida e l’avvertenza che, qualora non si ottemperi entro il termine stabilito nel verbale, le violazioni riscontrate si considerano notificate ai sensi dell’art. 14 della Legge n. 689/1981.


Le indicazioni che devono essere fornite concernono:



  • le generalità del trasgressore (o dei trasgressori) e degli eventuali obbligati solidali;



  • le eventuali dichiarazioni relative alle violazioni accertate, fornite dai soggetti presenti durante l’ispezione;



  • la somma da pagare, qualora la diffida sia ottemperata;



  • la sanzione amministrativa da pagare, ex art. 16 della Legge n. 689/1981, qualora, al contrario, il datore di lavoro non abbia adempiuto alla diffida impartita.


Diffida ora per allora (Allegato B)
Nel caso di violazioni sanate spontaneamente dal datore di lavoro, prima dell’accertamento dell’organo di vigilanza, l’ispettore dovrà attivare la cosiddetta diffida ora per allora. Le indicazioni contenute nell’Allegato B riflettono quanto già precisato con riferimento alla compilazione dell’Allegato A.


Notificazione d’illecito amministrativo (Allegato C)
Deve essere compilato nel caso di violazioni non sanabili per le quali, pertanto, deve essere attivato il procedimento di irrogazione delle sanzioni amministrative previsto dalla Legge n. 689/1981.


Disposizione (Allegato D)
Il potere di disposizione è previsto dall’art. 10 del D.P.R. n. 520/1955, ove viene specificato che: «le disposizioni impartite dagli ispettori del lavoro in materia di prevenzione infortuni sono esecutive. Sono parimenti esecutive, quando siano approvate dal capo dell’Ispettorato provinciale competente, le disposizioni impartite dagli ispettori per l’applicazione di norme obbligatorie per cui sia attribuito all’ispettorato dalle singole leggi un apprezzamento discrezionale». In materia antinfortunistica, la disposizione in commento riveste primaria importanza. Infatti, si prevede che, qualora singole norme attribuiscano un apprezzamento discrezionale all’ispettore, esse siano esecutive. Si considerano, parimenti, esecutive anche disposizioni impartite che non trovano riferimento in alcuna norma di legge, ma di cui l’ispettore, per motivi di sicurezza, reputi opportuno l’adempimento.


L’art. 14 del D.Lgs. n. 124/2004 estende i poteri di disposizione anche alle norme che non attengono alla legislazione antinfortunistica. A tale proposito, si attribuisce efficacia esecutiva alle disposizioni impartite dal personale ispettivo in materia di lavoro e di legislazione sociale, nell’ambito dell’applicazione delle norme per cui sia attribuito dalle singole disposizioni di legge un apprezzamento discrezionale.


A differenza della diffida, la disposizione impone al datore di lavoro un obbligo nuovo, che viene a specificare quello genericamente previsto dalla legge. Ciò, con particolare riferimento a quelle fattispecie non regolamentate nei dettagli.


L’allegato D dovrà essere compilato qualora l’ispetto re adotti un provvedimento di disposizione. Il provvedimento dovrà contenere, oltre alla descrizione della disposizione che l’ispettore intende impartire, anche il termine entro il quale la disposizione dovrà essere attuata dal datore di lavoro.


Prescrizione (Allegato E)
Qualora siano riscontrate violazioni di carattere penale punite con la pena alternativa dell’arresto o dell’ammenda, o della sola ammenda, l’ispettore del lavoro attiverà il procedimento di prescrizione, ai sensi dell’art. 15 del D.Lgs. n. 124/2004, nonché degli artt. 19 – 25 del D.Lgs. n. 758/1994, fissando un termine per l’adempimento della prescrizione e per il pagamento della relativa sanzione in via amministrativa.


Autonomo adempimento degli obblighi di legge di natura penale (Allegato F)
Se il contravventore provvede spontaneamente, prima dell’accertamento ispettivo, a rimuovere le violazioni penali punite con la pena alternativa dell’arresto o dell’ammenda, o della sola ammenda, l’ispettore del lavoro ammette l’interessato alla prescrizione ora per allora, fissando il termine per il pagamento, in via amministrativa, della somma prevista dalla legge.


Verbale unico contributivo (Allegato G)
Contiene le risultanze dell’accertamento aventi rilevanza contributiva e, oltre alla sezione descrittiva, consta di una parte previdenziale e di una sezione premi assicurativi.


La parte descrittiva contiene:



  • - il numero dei dipendenti occupati, suddivisi per categorie, sesso e con specificazione del numero di eventuali minori, extracomunitari e soggetti disabili;

  • - l’indicazione delle tipologie contrattuali rilevate (apprendisti, contratti di inserimento, lavoratori intermittenti, part – time, collaboratori coordinati e continuativi, ecc.).


La sezione inerente ai contributi previdenziali dà conto:



  • della posizione contributiva del titolare o dei soci dell’azienda, nonché di eventuali collaboratori familiari, nei confronti della gestione artigiani/commercianti;



  • della situazione contributiva – eventuali debiti, note di rettifica, scoperture, confronto dei monti retributivi – rilevata dagli archivi Inps;



  • di eventuali omissioni contributive nei confronti dei lavoratori rilevate durante gli accessi ispettivi;



  • dell’importo a titolo di contributi e di somme aggiuntive da versare all’Inps per la regolarizzazione delle eventuali inadempienze rilevate.


La sezione Inail contiene:



  • la descrizione dell’attività e della lavorazione;



  • l’inquadramento tariffario;



  • le retribuzioni dell’anno in corso, suddivise fra assicurazione autonomi/artigiani ed assicurazione dipendenti;



  • gli imponibili, suddivisi per anno, sui quali il datore di lavoro non ha provveduto a pagare i premi;



  • l’avvertenza che, per le violazioni riscontrate, la competente sede Inail provvederà a richiedere, con separato provvedimento, premi ed oneri accessori.


Reati accertati in materia di previdenza ed assistenza obbligatorie (Allegato H)
L’ultimo allegato attiene alla contestazione di eventuali reati in materia di previdenza ed assistenza e, in particolare:



  • del reato di cui all’art. 37 della Legge n. 689/1981 (omissione o falsità di denunce obbligatorie);



  • del reato di cui all’art. 2 del D.L. n. 463/1983, modificato dall’art. 1 del D.Lgs. n. 211/1994 (omesso versamento delle ritenute previdenziali operate sulle retribuzioni dei lavoratori dipendenti).


Per gli allegati vedi


(per maggiori approfondimenti vedi Novecentolavoro, Novecento Media)

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